二、数字治理需要调整行政程序证明规则
证明是社会生活中人们根据已知事实推断未知事实的活动，行政程序证明是运用证据确定和阐明行政案件事实情况的活动。数字治理带来行政程序证明对象变化，改变影响证明责任分配的因素，还对证明标准的确定带来影响。
（一）数字治理减少行政程序证明对象
证明对象也被称为待证事实，是行政程序中行政机关和当事人必须用证据予以证明或者确认的案件事实及有关事实。行政程序证明对象包括实体性事实和程序性事实，排除不需要证明的事实，利用推定和行政认知能够确定的事实不需要证明。与民事程序不同，行政程序作为证明对象的事实，一般都为法律规范所调整，违法构成是实施行政处罚的主要待证事实，而行政许可程序的待证事实主要是申请人是否符合申请条件的事实。
在传统行政模式中，除推定及行政认知外，法律要件事实均应提供证据予以证明。但数字治理模式下，大量法律要件事实不需要证据证明：一是自然人、法人或者其他组织身份状况的事实，利用全国统一身份认证系统认证，无需提供原件或者复印件等证据材料予以证明；二是相对人资历、资格及资质等事实，已被电子证照服务系统保存的各类证照证明；三是被国家机关生效决定认定的案件事实，如违法事实、被处罚事实、失信事实等，已被保存在全国一体化政务大数据体系中的数据证明；四是行政机关通过数据共享方式获得信息能够证明的其他案件事实，不得要求相对人提供证据予以证明。
数字治理减少行政程序待证事实，而且随着数据资源逐渐丰富，可以预见其减少的幅度也会越来越大，部分领域“零材料办”，“零证据材料”实施行政行为的比率逐渐增加。传统行政模式，相对人身份、资质资格等已是客观事实，为什么在个案中还须提供证据材料予以证明，仍属待证事实，原因在于作出行为的行政机关未掌握此类证据材料，对于该行政机关而言，要件事实仍未被证明。数字治理模式中，法律要件事实已被保存在其他机关或者数据平台中的材料证明，无须在具体个案中再度证明。由此可见，数字治理与传统行政模式最大区别是，数字治理可利用一体平台和全国一体化政务大数据体系中的所有数据证明案件事实，传统行政则是利用个案收集证据材料证明案件事实。政府数字治理的趋势是行政程序收集、提交证据材料清单化。编制全国统一适用的行政行为收集、提交材料清单，是推进数字治理的基础性工作，利用数据共享能够获得的数据，不得要求相对人另行提供，还要求根据一体平台和全国一体政务大数据体系保存数据的变化情况不断更新材料清单，行政程序纳入清单的材料数量总体呈下降趋势。数字治理背景下，收集、提交材料清单成为行政机关、相对人收集及提交证据材料的依据，未纳入清单的证据材料所涉案件事实不再是待证事实。如行政许可程序，行政机关利用数据共享等方式获取申请人是否符合许可条件的证据材料，已被证据证明或者利用数据资源能够证明的事实，不再需要申请人提供材料证明。许可机关根据已被证明事实及已掌握的证据材料情况，形成申请人应提交证据材料清单，申请人根据清单提交证据材料。
综上所述，数字治理背景下行政程序的证明对象不再是法律要件事实，而是利用政务数据系统中的数据通过AI计算而自动形成的仍需提交证据材料予以证明的事实。
（二）数字治理宜赋予行政机关更多证明责任
有学者认为，在行政程序中无论是依职权行政行为还是依申请行政行为，一般都不存在证明责任，原因是行政主体、相对人都不承担举证不能而导致事实真伪不明的不利后果。笔者认为，这一观点是对不利后果的误读。未承担证明责任的不利后果是主张不成立，而非实质不利后果，行政程序确实存在证明责任分配问题。行政程序法中规定证明责任分配规则，是多数国家的共同做法，如1946年美国联邦行政程序法第556条规定，“除法律另有规定外，法规或者裁决提议人负有举证责任”。我国部分地方权力机关出台的行政程序规定也有证明责任分配规则的内容，如《湖南行政程序规定》规定，行政机关对依职权行政决定的合法性、适当性负举证责任，当事人在依申请行政程序中应如实向行政机关提交材料，行政机关经审查认为其不符合法定条件的，由行政机关负举证责任。
行政程序证据责任分配的一般原则是，主张权利应对权利根据的事实负证明责任，对方对权利妨碍的事实或者权利消灭的事实负证明责任，这种证明责任分配原则类似于“谁主张，谁举证”，政务行为通常是依申请行为，如行政许可、登记、确认、减免义务等，申请人主张权利存在或有事实根据，应当由其承担证明责任。建立行政程序证明责任分配规则，除所得利益外，还需考虑公平、便利和平衡。数字治理带来行政机关、相对人举证能力、举证效率的变化，行政机关利用全国一体化政务大数据体系调查、收集和提供证据更方便，且效率更高，即使相对人因行政行为获益，原由申请人承担的部分证明责任，也应转移至行政机关，由行政机关承担更多证明责任。
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