西晋时，秦州共辖陇西之地七郡，现在西部是西秦，秦州只有天水、略阳二郡，加仇池都督府所包括的阴平郡之地宕昌、邓至二羌，辖境还是很大的，但汉人口太少。刘义符采纳郭叔融的意见，打算将两郡并为天水郡，置十二县，以随驾官员充任。
一些胡人小帅可给予县一级的副职，勇武者及青壮，抽一些补入郡兵。其部族结构，原是以一户五到二十口人，包括不计入口数的牧奴、农奴等为一帐，十帐为一落，百帐为一邑，超过百帐便自称小帅，但自前秦、后秦、胡夏统治后，仍保持邑落的很少，大多按汉制分户计口。
往往因为是同一部族，邑落主和酋帅又普遍存在，仍有很强的影响力，所以行政体制非常混乱，针对这一问题，酋帅这个特权阶层自然要拔掉，撤销其落、邑，重新编户管理。
这就又有个新的问题，若按旧制设里、村、乡，那不如保持现状，邑落主的特权就是一个不安全因素，这与仇池照搬晋制设立完整了郡、县、乡邑可大不一样，若要消除不稳定就要有新的基层制度，这些事情，刘义符与郭叔融都还没有准备。
于是军议解散后，刘义符留下李德元、陆万斛、郭叔融三人至后堂，以尽快拿出新的方案推行到新收复的郡县，这些地方混乱却正有利于改制，若是境内各州，要改动就非常麻烦，没有四五年都办不好，军镇却是不存在。
李德元先到上邽十多天，早就与诸酋帅有过接触，先开口道：“既是必须要改，那就彻底一点，如今大军云集正好借助军威，否则将来可就没这么顺利，不若复汉制，设伍、什、里、亭、乡五层级如何？”
郭叔融沉吟片刻，摇了摇头道：“不能尽考虑边镇，也要看其余各州是否能推行，五级制过于繁琐了一点，三四级或许可行。”
“这倒也是，边地胡人一户有许多奴仆，南方州郡乡豪也是一样，且聚族据坞堡而居，若再编管就要打破坞壁，这将引发动乱。”陆万斛皱眉，他本人就是大族，虽然没落了，但家业奴户仍是不少，对此感到心情复杂。
郭叔融要从长远大局考虑，牵涉太大，而且看起来似乎已有想法，刘义符也早就想动基层，但高层体制都不全，还没到那一步，这事又要多方面盘算，并非一时就能确立，只能留待来日再议。
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